肖斌︰中國該如何擺脫外交困境

發表時間︰2016/3/24   來源︰鳳凰國際智庫   作者︰
[導讀] 在處理對外關系時,以意識形態劃分陣營,輕民族和國家利益只能是造成我國外交的被動。這種現象在我國處理與西方發達國家,尤其是與美國的關系上尤為突出。中美關系對抗最為激烈的時候往往是雙方政策受意識形態左右最為嚴重的時期。歷史的經驗證明,不以意識形態異同決定國家間關系的親疏遠近,是中國擺脫外交困境,實現中華民族偉大復興的有效途徑。

影響中國進入發達國家行列的因素很多,其中政府管理水平是其中的關鍵指標之一。政府管理水平大致可以用世界銀行的管理質量指數(政府制定和實施法律法規的能力)來衡量。根據世行報告,2013年我國管理質量在所調查的200多個國家和地區中得分42(滿分是100),而美國為86、英國為96、德國92、法國85、日本83、新加坡100、韓國79,發達國的平均數是88,這意味著作為世界第二大經濟體的中國,管理質量指數比發達國家低52%。而政府管理的核心要素是決策,可以說好的決策機制更有可能讓中國實現進入發達國家行列的目標。根據政府管理的目標不同,決策可以分為內政和外交兩個方向。因決策是在不確定性因素的備選方案中做出選擇的行為,那麼與國內決策相比,對外決策更難明確,這主要是由于對外政策的決策環境更不容易被決策者所了解。對中國而言,對外決策即沒有豐富的經驗,也沒有形成比較完善的科學決策機制。

與過去數十年相比,本屆政府外交決策水平有顯著的提高,這得益于國家實力的增強、信息技術的發展、國家領導人開闊的國際視野、決策渠道增多、決策科學化和法治化水平提高等。不過,與我國國際合作擴大的速度相比,中國對外決策的發展水平顯然滯後,特別是2013年提出"一帶一路"戰略構想並被確定為我國最主要的對外合作目標以來,從中央到地方都圍繞這個目標進行規劃。與此同時,我國為配合新形勢,對決策機構進行了調整,新設立了國家安全委員會,該機構的設立,意味著國家安全將在我國外交決策過程中扮演著重要地位。但面對我國對外戰略的新變化,機制上的調整很難在短期改變我國長期形成的外交決策習慣,尤其是意識形態的干擾,這突出表現在以下幾個方面︰

一是我國外交決策過程中風險意識不足。

外交決策風險意識不足的原因主要來自三方面︰決策者不夠慎重、決策機制有缺陷、風險評估體系不夠完善。決策者不夠慎重包括,憑經驗決策、"拍腦袋決策"、從"本本"出發決策、感情決策等;外交決策機制中決策、執行、監督等又沒有實現適度分離,造成外交決策機制缺少對決策效果、效率等有效監督,外交運行成本因此不斷提高,外交環境改善卻不夠明顯。風控評估體系一般分為事前和事後評估,目前外交決策的主要問題是事前評估不足,而事前評估不足直接導致的結果就是不能有效地減小損失。以我國的"一帶一路"戰略為例,現有大部分關于"一帶一路"戰略的討論,都想當然地認為"一帶一路"沿線國家必然樂于接受這項龐大的經濟發展計劃,全然忽視了沿線國家必然會考慮的自身經濟安全問題。一些中亞國家會在某一領域把來自一國的投資比重限制在20%以下,加上這些中亞國家的政策不夠透明,一些中資企業投資後往往會因上述原因被迫低價出售或被當地合作方直接攫取。還有決策機構及決策者想當然認為,我國"一帶一路"戰略能夠加強沿線國家關系,而沿線國家間經濟聯系緊密必然會增加相互依賴程度,從而解決沿線國家間存在問題,但完全忽視了相互依賴也可能會因為國家實力的巨大差距而降低。

二是我國外交決策有時會輕民族利益和國家利益,而偏重意識形態。

現代國家在處理對外關系時,一定是以民族和國家利益為重,而以意識形態劃分陣營,輕民族和國家利益只能是造成外交環境的被動。這種現象在我國處理與西方發達國家,尤其是與美國的關系上尤為突出。中美關系對抗最為激烈的時候往往是雙方政策受意識形態左右最為嚴重的時期。客觀地講,中美關系發展的確面臨著很多考驗,特別是美國與我國共同的戰略利益因冷戰結束而消失,卻又因我國不斷崛起威脅感不斷增加的條件下,我國與美國一直在尋找新的共同利益,否則建立新型大國關系也就是一句空話。這就是為什麼在中美戰略與經濟對話框架下第七輪戰略對話中,雙方達成的具體成果清單會有127項之多,內容涵蓋加強雙邊合作(包括高層交往、兩軍關系、戰略安全對話等);應對地區和全球性挑戰(包括朝鮮、阿富汗問題等);氣候變化與能源合作;環保合作海洋合作(包括海事安全、海上執法等);衛生合作;科技與農業合作;地方合作;雙邊能源、環境、科技對話等9大類。歷史的經驗證明,不以意識形態異同決定國家間關系的親疏遠近,是中國擺脫外交困境,實現中華民族偉大復興的有效途徑。

三是我國外交決策中的"條塊分割"問題。

在中國頂層的外交決策機構相對集中,但再往下就出現了"條塊分割"在中央人民政府層面除外交部外,其余各個部委大都有自己的涉外部門,規劃和制定本部門的對外政策,例如,商務部有歐亞司、外交部也有歐亞司、其余部委大都有自己的國際司,大多數情況下各個部委根據本部門職能各自為政。在地方層面,沿邊省區有權力規劃自己的涉外口岸,開展邊境互市貿易。由于存在著權力和利益問題,中央和地方之間,中央或地區各部門之間時常因為利益而產生糾紛,並對我國外交決策帶來一定程度的負面影響。例如,口岸就存在著這樣的問題。多部門執法的體制,導致執法合作領域有限,綜合執法效能不高,協調機制不健全,不僅影響了口岸通關效率,也制約著開放型經濟新體制的構建,需要在深化口岸行政執法體制改革,整合執法主體,相對集中執法權,推進綜合執法等方面推進改革。事實上,我國口岸管理一般都有十幾個部門參與,僅國家的執法單位就包括海關、邊檢、國檢等。

四是我國外交科學決策不足,致使外交目標過高,外交實踐"拔苗助長"。

先提出外交概念或目標再進行規劃,時常出現在我國發展對外關系當中。2015年5月中俄在共同簽署《中華人民共和國與俄羅斯聯邦關于全面戰略協作伙伴關系新階段的聯合聲明》後宣布,努力實現2015年前雙邊貿易額達到1000億美元的目標;要對接絲綢之路經濟帶和俄羅斯跨歐亞鐵路建設,拉動兩國經貿往來和毗鄰地區開發開放,共享歐亞大通道和歐亞大市場等。但根據俄海關統計,2015年1-6月中俄貿易額306.21億美元,同比下降28.7%,俄對我出口145.77億美元,同比下降23.5%,俄進口160.45億美元,同比下降32.8%。還有設計年過貨能力2100萬噸的、中俄首座橫跨中俄兩國界河同江中俄鐵路大橋,從2014年2月中方開工至今,俄方遲遲沒有動工;2015年9月普京訪華與我國簽署了17個文件中,包括1份《聯合聲明》、11份協議、5份備忘錄、1份合同,其中大部分是沒有法律約束的協議和備忘錄。此外,歷時18個月、針對我國"一帶一路"戰略構想出台了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》(以下簡稱︰願景),而《願景》中的合作內容十分模糊。為了能落實"一帶一路"戰略構想,我國職能部門又提出與沿線國家的發展戰略對接,並想法設法落地。決策者及其部門似乎忘記國際合作擴大的核心目的是合作收益要超過單邊行動的收益。

五是我國外交決策中戰略和戰術性能力不足。

戰略和戰術性能力不足主要表現是對國際格局的變化認識不夠清醒,尤其是缺少對"一超多強"格局長期存在的清醒認識,受網絡及輿論的影響,儼然以世界第二大國自居,全然忘記我國農村還有7017萬貧困人口(國家統計局2014年統計)的基本國情。盲目自大常常誤導對國際格局變化的判斷,從而誤導外交決策,使我國本來就有壓力的外交環境雪上添霜。戰術方面,在外交工具不足甚至缺乏的情況下,要麼盲目推進,要麼畏手畏腳停滯不前。例如,美國及西方國家利用活躍在中亞地區的各種非政府組織幫助實施其援助項目,甚至影響中亞國家政治。而根據我國民政部統計,2014年我國共有社會團體31.0萬個,國際及其他涉外組織類516個,也就是說只佔總數的0.166%。事實上,除了在華人聚居較多的東南亞地區,象中亞地區這種缺少華人或"親華"勢力較弱的地位,我國外交決策的戰術能力十分薄弱,而這些地區恰恰是我國"一帶一路"戰略必經之路。在上述能力都不足的情況下,我們又想掌握國際議程的主動權,又想在國際經濟合作方面發揮主導性作用,其結果是,不僅沒有為中國發展贏得更多有利的國際環境,相反大有做實"中國威脅論"之勢,最突出的變化就是美國及其亞洲盟國加強了合作,加強了對中國的制衡能力。因此,注重提高外交決策中戰略和戰術能力,對于促進我國國際合作的擴大十分重要。

綜上所述,作為政府管理核心要素之一的外交決策,是影響中國邁入發達國家行列核心要素,而目前我國外交決策存在的問題已成為中國邁入發達國家行列的阻力,迫切需要向科學決策改革。只有實現了科學決策,才能利用好國內國外兩大資源,使之更好的實現國際合作擴大的目標,並使中國邁入發達國家的行列。否則,中國很有可能摔倒在進入發達國家行列的門檻上。

投稿 打印文章 轉寄朋友 留言編輯 收藏文章
  期刊推薦
1/1
  原創來稿文章 更多>>
轉寄給朋友
朋友的昵稱:
朋友的郵件地址:
您的昵稱:
您的郵件地址:
郵件主題:
推薦理由:

寫信給編輯
標題:
內容:
您的昵稱:
您的郵件地址: